สกุลเงินดิจิทัลในสหรัฐฯ ตอนที่ 3/3 : ความเคลื่อนไหวสู่การกำกับดูแลในระดับรัฐ?

นอกจากการติดตามสอดส่องในระดับรัฐบาลกลางสหรัฐฯ แล้ว ในแต่ละรัฐก็มีความพยายามในการออกกฎระเบียบมาควบคุมการทำธุรกิจสกุลเงินดิจิทัลในระดับที่แตกต่างกันออกไป

บางรัฐได้ออกกฎหมายให้บริษัทใช้เทคโนโลยีบล็อกเชนได้อย่างถูกกฎหมาย ยกตัวอย่างเช่น  รัฐแอริโซนาที่ออกกฎหมายเพื่อสนับสนุน “smart contracts” บนเทคโนโลยีบล็อกเชน มีใจความสำคัญว่าลายเซ็นที่เซ็นผ่านระบบบล็อกเชนและสัญญาที่เซ็นผ่านระบบบล็อกเชนมีผลได้ทางกฎหมาย เช่นเดียวกับ รัฐเวอร์มอนต์ที่ผ่านร่างกฎหมายยอมรับการใช้งานของเทคโนโลยีบล็อกเชน รัฐที่ถือว่านำหน้าในการออกกฎหมายกำกับดูแลสกุลเงินดิจิทัลกว่ารัฐอื่น ๆ ได้แก่ แคลิฟอร์เนีย เนวาดา ไวโอมิง โคโลราโด อิลลินอยส์ เทกซัส และนิวยอร์ก

นอกจากภาครัฐแล้ว แวดวงนักกฎหมายก็ให้ความสำคัญกับการวางกฎระเบียบเพื่อดูแลตลาดสกุลเงินดิจิทัลเช่นกัน เมื่อเดือนกรกฎาคม 2560 Uniform Law Commission ซึ่งเป็นองค์กรอิสระที่ไม่แสวงหากำไรและเป็นกลาง ได้มีข้อเสนอร่างกฎหมายเกี่ยวกับสกุลเงินดิจิทัลเรียกว่า Regulation of Virtual-Currency Business Act ซึ่งได้รับความเห็นชอบจากฝ่ายที่จัดทำร่างกฎหมายภายใต้ American Bar Association (ABA)

ร่างกฎหมายฉบับนี้เสนอขึ้นมาเพื่อให้ฝ่ายนิติบัญญัติของแต่ละรัฐนำไปพิจารณาประกาศใช้เป็นกฎหมายของรัฐ โดยสามารถนำไปแก้ไขและปรับใช้ตามความเหมาะสม ร่างกฎหมายดังกล่าวกำหนดแนวทางการควบคุมธุรกิจที่ให้บริการสกุลเงินดิจิทัล ซึ่งรวมถึงการเสนอผลิตภัณฑ์ การให้บริการซื้อขาย การแลกเปลี่ยน-โอน สกุลเงินดิจิทัล

ข้อเสนอกฎหมายดังกล่าวแบ่งธุรกิจให้บริการสกุลเงินดิจิทัลเป็นสามระดับตามมูลค่าของการทำธุรกรรม ระดับที่หนึ่งคือธุรกิจที่มีธุรกรรมด้านสกุลเงินดิจิทัลน้อยกว่า 5,000 ดอลลาร์สหรัฐต่อปี ซึ่งจะได้รับการยกเว้นจากข้อกำหนด ระดับที่สองคือธุรกิจที่มีธุรกรรมด้านสกุลเงินดิจิทัลมากกว่า 5,000 ดอลลาร์สหรัฐแต่ไม่เกิน 35,000 ดอลลาร์สหรัฐต่อปี ซึ่งไม่ต้องขอใบอนุญาตแต่ต้องจดทะเบียน ระดับที่สามคือธุรกิจที่มีธุรกรรมด้านสกุลเงินดิจิทัลเกิน 35,000 ดอลลาร์สหรัฐต่อปี จะต้องขอใบอนุญาตในการดำเนินธุรกิจ และอยู่ภายใต้ข้อกำหนดกำกับดูแลเต็มรูปแบบ อย่างไรก็ดี จวบจนเดือนมีนาคม 2561 ยังไม่มีรัฐไหนออกกฎหมายโดยใช้แนวทางนี้

ในการประชุมรัฐมนตรีคลังและผู้ว่าการธนาคารกลางของกลุ่มประเทศเศรษฐกิจขนาดใหญ่ G20 ที่กรุงบัวโนสไอเรส (Buenos Aires) ประเทศอาร์เจนตินา เมื่อวันที่ 19-20 มีนาคม 2561 สกุลเงินดิจิทัลเป็นหัวข้อหนึ่งในการประชุมฯ สะท้อนถึงความสำคัญที่ประเทศใหญ่ที่ขับเคลื่อนเศรษฐกิจโลกให้กับการเติบโตของสกุลเงินดิจิทัล โดยได้นิยามสกุลเงินดิจิทัลในมุมที่กว้างกว่าว่าเป็นสินทรัพย์ทางดิจิทัล (crypto-assets) ที่อาจมีนัยสร้างผลกระทบต่อเสถียรภาพทางการเงินได้ จึงต้องติดตามสอดส่องดูแล แต่ก็ไม่ได้มีข้อสรุปร่วมกันว่าจะกำกับดูแลอย่างไร

หัวใจสำคัญที่ทำให้สกุลเงินดิจิทัลน่าดึงดูดสำหรับนักลงทุนคือการที่สกุลเงินดิจิทัลถูกออกแบบให้ไม่มีตัวกลางในการซื้อขายแลกเปลี่ยน เสมือนเป็นอิสระจากการควบคุม แนวโน้มที่รัฐบาลแต่ละประเทศรวมถึงรัฐบาลสหรัฐฯ จะเข้าไปควบคุมสกุลเงินดิจิทัลมากขึ้น อาจจะทำให้ตลาดสกุลเงินดิจิทัลมีความสั่นคลอนและอาจสูญเสียความพิเศษนี้ไป

การกำกับดูแลสกุลเงินดิจิทัลในสหรัฐฯ จึงยังเป็นคำถามปลายเปิดที่ยังคงต้องติดตามกันต่อไปอย่างใกล้ชิด

จัดทำ          ศิวรี อินทรทัต

เรียบเรียง    รัชดา สุเทพากุล

สกุลเงินดิจิทัลในสหรัฐฯ ตอนที่ 1/3: สหรัฐฯ กับ Cryptocurrency

Photo by: https://pixabay.com/photo-3029371/

เพราะว่าสหรัฐฯ ไม่ได้กำหนดให้สกุลเงินดิจิทัลมีสถานะเป็นเงินที่สามารถใช้ชำระหนี้ตามกฎหมาย ธนาคารกลางสหรัฐฯ จึงไม่มีบทบาทหรือกฎระเบียบมาควบคุมดูแล แต่ด้วยกระแสการลงทุนในสกุลเงินดิจิทัลที่ยังคงได้รับความนิยมอย่างต่อเนื่องและราคาที่ผกผัน หน่วยงานที่มีอำนาจรับผิดชอบเกี่ยวกับเรื่องนี้ในสหรัฐฯ จับตามองความเคลื่อนไหวของสกุลเงินดิจิทัลอย่างใกล้ชิดและระแวดระวัง

แต่ละหน่วยงานภายใต้รัฐบาลกลางที่เกี่ยวข้องมองสกุลเงินดิจิทัลผ่านเลนส์ความรับผิดชอบของตนเองจึงตีความขอบข่ายที่จะต้องดูแลสกุลเงินดิจิทัลแตกต่างกันออกไป แม้จะมองต่างมุมต่างมิติกัน แต่มีแนวโน้มว่าหน่วยงานเหล่านี้จะออกกฎเกณฑ์หรือมาตรการการกำกับดูแลสกุลเงินดิจิทัลที่ชัดเจนมากขึ้น

• กระทรวงการคลังสหรัฐฯ (Department of Treasury)

นายสตีเฟน มนูชิน (Steven Mnuchin) รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังสหรัฐฯ ได้ให้สัมภาษณ์ว่า กระทรวงการคลังเฝ้าดูพัฒนาการของสกุลเงินดิจิทัลอย่างใกล้ชิด โดยติดตามความเคลื่อนไหวของการใช้สกุลเงินดิจิทัลโดยอาชญากรเป็นพิเศษ แม้ไม่น่าจะเป็นภัยต่อเสถียรภาพของระบบการเงิน แต่อยากให้มั่นใจว่าสกุลเงินดิจิทัลไม่ถูกใช้งานโดยผู้ประสงค์ร้ายและอยากให้นักลงทุนเข้าใจประเด็นปัญหาที่อาจมีสกุลเงินดิจิทัลเป็นต้นเหตุด้วย

กระทรวงการคลังสหรัฐฯ ได้จัดตั้งกลุ่มที่ปรึกษาภายใต้หน่วยงานที่เรียกว่า Financial Stability Oversight Council (FSOC) เพื่อสำรวจและจัดการกับภัยคุกคามต่อความมั่นคงทางการเงิน โดยมีคณะทำงานเพื่อตรวจสอบกิจกรรมสกุลเงินดิจิทัล

• สำนักงานคณะกรรมการกำกับหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์สหรัฐฯ (U.S. Securities and Exchange Commission: SEC)

SEC ติดตามสกุลเงินดิจิทัลจากมุมมองการเป็น “หลักทรัพย์” (security) โดยเมื่อวันที่ 7 มีนาคม 2561 SEC ได้ออกมาประกาศว่า แพลตฟอร์มซื้อขายแลกเปลี่ยนทรัพย์สินดิจิทัล (digital assets) ซึ่งรวมถึงการระดมทุนสกุลเงิน (initial coin offering: ICO) ที่เข้าข่ายนิยาม “หลักทรัพย์” ตามกฎหมายหลักทรัพย์ (federal securities law) จะต้องขึ้นทะเบียนกับ SEC

• หน่วยงานกำกับการซื้อขายสินค้าโภคภัณฑ์และสัญญาซื้อขายล่วงหน้าของสหรัฐฯ (Commodity Futures Trading Commission: CFTC)

CFTC หน่วยงานอิสระภาครัฐที่มีบทบาทดูแลการฉ้อโกงหรือการแทรกแซงที่เกี่ยวข้องกับสินค้าโภคภัณฑ์ตราสารอนุพันธ์ CFTC มองว่า Bitcoin และสกุลเงินดิจิทัลเป็น “สินค้าโภคภัณฑ์” (commodities) ภายใต้ร่างกฎหมาย Commodity Exchange Act (CEA) CFTC ได้อนุญาตให้บริษัท LedgerX เป็นบริษัทแรกในการเปิดให้บริการซื้อขายแลกเปลี่ยน (trade) Bitcoin แบบตราสารอนุพันธ์ เช่น สัญญาซื้อขายล่วงหน้า ( futures) และสัญญาใช้สิทธิซื้อขายล่วงหน้า (options)

• กรมสรรพากรสหรัฐฯ (Internal Revenue Service: IRS)

IRS ถือว่าสกุลเงินดิจิทัลเป็น “สินทรัพย์” (property) ที่ผู้ถือครองมีหน้าที่รับผิดชอบในการเสียภาษีให้กับรัฐบาลกรณีที่ได้กำไรหรือขาดทุนจากการซื้อขาย เช่นเดียวกันกับการซื้อขายอสังหาริมทรัพย์หรือการซื้อขายหุ้นในตลาดหลักทรัพย์

ทั้ง SEC และ CFTC ต่างก็ออกมาเตือนนักลงทุน (Main Street Investors) ให้ใช้ความรอบคอบและความระมัดระวังให้มากในการลงทุนในสกุลเงินดิจิทัล โดยเฉพาะโครงการระดมทุนสกุลเงิน ICO ที่มีดาราฮอลลีวูดแถวหน้าร่วมลงทุน และให้ตระหนักว่าการทำธุรกรรมของสกุลเงินดิจิทัลเป็นการกระทำผ่านแพลตฟอร์มออนไลน์ซึ่งอาจอยู่นอกอาณาเขตสหรัฐฯ ซึ่งเมื่อเกิดการฉ้อโกงขึ้น หน่วยงานกำกับดูแลของสหรัฐฯ อาจไม่สามารถปกป้องนักลงทุนได้ ขณะเดียวกัน ก็เตือนฝ่ายผู้ให้บริการในตลาดทุน (Market Professionals) ว่าควรมีความรับผิดชอบต่อหน้าที่โดยไม่โฆษณาเกินจริง ซึ่งจะถือว่าผิดกฎระเบียบด้านการลงทุน

เมื่อวันที่ 6 กุมภาพันธ์ 2561 นายเจย์ เคลย์ตัน (Jay Clayton) ประธาน SEC และนายคริสโตเฟอร์ จิอันคาร์โล (Christopher Giancarlo) ประธาน CFTC ได้เข้าให้การต่อคณะกรรมาธิการฝ่ายกิจการธนาคาร การเคหะ และพื้นที่เขตเมืองของวุฒิสภาสหรัฐฯ (Committee on Banking, Housing, and Urban Affairs United States Senate) เกี่ยวกับการควบคุมและกฎระเบียบเพื่อกำกับดูแลการซื้อขายสกุลเงินดิจิทัล

ทั้ง SEC และ CFTC มองว่า “Spot Market” ที่เป็นตลาดซื้อขายแลกเปลี่ยนทันทีของสกุลเงินดิจิทัลอยู่นอกเหนืออำนาจการดูแลควบคุมของทั้งสองหน่วยงาน เบอร์หนึ่งของหน่วยงานทั้งสองมองว่า รัฐสภาสหรัฐฯ ควรออกกฎหมายเพื่อกำกับดูแล Spot Market นี้ และกฎหมายควรเพิ่มอำนาจการกำกับดูแลสกุลเงินดิจิทัลแก่หน่วยงานรัฐ นายเคลย์ตันกล่าวว่า SEC และ CFTC กำลังร่วมมือกับธนาคารกลางสหรัฐฯ และกระทรวงการคลังสหรัฐฯ เพื่อกำหนดกฎระเบียบเพื่อกำกับดูแลสกุลเงินดิจิทัล

ขณะเดียวกัน ประธาน CFTC ได้เสนออีกมุมมองหนึ่งต่อคองเกรสในฐานะผู้ออกกฎหมายว่าการกำกับดูแลต้องเข้าใจหัวอกและยอมรับความสนใจของคนยุคใหม่ที่มีต่อเทคโนโลยีใหม่นี้ด้วยเช่นกัน (“We owe it to this new generation to respect their interest in this new technology with a thoughtful regulatory approach”) นั่นหมายถึง การออกกฎหมายที่เพียงพอที่จะสามารถควบคุมผู้ที่หวังหาผลกำไรหรือผู้ที่ใช้สกุลเงินดิจิทัลผิดวัตถุประสงค์ แต่ไม่ใช่ออกกฎระเบียบที่เคร่งครัดมากเกินไป

ความเคลื่อนไหวข้างต้นแสดงให้เห็นว่ารัฐบาลกลางสหรัฐฯ จับตามองและสอดส่องสกุลเงินดิจิทัล  โดยมีแนวโน้มคืบคลานเข้าไปกำกับดูแลมากขึ้น

สกุลเงินดิจิทัลในสหรัฐฯ ตอนที่ 1/3: สหรัฐฯ กับ Cryptocurrency

สกุลเงินดิจิทัล (Cryptocurrency) เป็นสกุลเงินที่ถูกสร้างขึ้นผ่านระบบอินเตอร์เน็ตและไม่สามารถจับต้องได้ มีวัตถุประสงค์ให้เป็นสกุลเงินอิสระปราศจากการถูกควบคุมหรือกำกับดูแลโดยรัฐบาลหรือธนาคารกลางประเทศใดประเทศหนึ่ง สกุลเงินดิจิทัลนี้กลายเป็นสื่อกลางการแลกเปลี่ยนสินค้าและบริการ หรือเป็นเครื่องมือในการเก็งกำไรลงทุนมากขึ้นเรื่อย ๆ ในปัจจุบัน

สกุลเงินดิจิทัลแลกเปลี่ยนกันด้วยเทคโนโลยีที่ชื่อว่า บล็อกเชน (Blockchain) ซึ่งเป็นรูปแบบ (database) ที่ได้รับการออกแบบให้ส่งข้อมูลหากันได้โดยที่ไม่มีศูนย์กลาง (decentralized) ข้อมูลจะได้รับการบันทึกไว้ในบล็อกที่เชื่อมโยงกันบนเครือข่ายเหมือนกับห่วงโซ่ ทุกคนสามารถเข้าถึงและมีข้อมูลการทำธุรกรรมนั้น ๆ อยู่กับตัวเอง ทำให้ยากต่อการปลอมแปลงข้อมูล เทคโนโลยีนี้จึงมีความปลอดภัยสูงและไม่จำเป็นต้องมีตัวกลางมาควบคุมและตรวจสอบ

Bitcoin คือสกุลเงินดิจิทัลแรกที่ถือกำเนิดขึ้นในโลกออนไลน์เมื่อปี 2552 โดยบุคคลที่ใช้นามแฝงว่า “Satoshi” แม้จวบจนทุกวันนี้ ยังไม่มีใครรู้ว่า “Satoshi” เป็นใคร แต่ Bitcoin ยังคงเป็นสกุลเงินได้รับความนิยมสูงสุดในบรรดาสกุลเงินดิจิทัล

ในปัจจุบัน เงินดิจิทัลมีอยู่มากกว่า 1,300 สกุลเงิน โดยสกุลเงินที่ได้รับความนิยม 5 อันดับแรกคือ Bitcoin Litecoin Ethereum Dash และ Ripple

ตลาดสกุลเงินดิจิทัลยังคงเติบโตอย่างรวดเร็ว ท่ามกลางราคาที่ผันผวนเป็นอย่างมาก ช่วงต้นเดือนกุมภาพันธ์ 2561 มูลค่าตลาดของสกุลเงินดิจิทัลทั่วโลกอยู่ที่ 4.17 แสนล้านดอลลาร์สหรัฐ ลดลงมาอย่างมากจากระดับ 8 แสนล้านดอลลาร์สหรัฐ ในช่วงเดือนมกราคม 2561 ซึ่งคาดว่าเป็นผลมาจากความกังวลที่ประเทศต่าง ๆ จะออกกฎระเบียบควบคุมการซื้อขายสกุลเงินดิจิทัล

เนื่องจากสกุลเงินดิจิทัลเป็นการซื้อขายแลกเปลี่ยนนอกเหนือระบบการเงินแบบดั้งเดิม (conventional financial system) ที่มีการควบคุมดูแล ในมุมมองของผู้กำกับดูแลด้านการเงินทั่วโลก มีความเป็นห่วงว่าประชาชนจะเลือกลงทุนในสกุลเงินดิจิทัลที่มีความไม่แน่นอนสูงแต่ให้ผลตอบแทนสูงนี้ อีกทั้งยังกังวลว่า สกุลเงินดิจิทัลจะเป็นการอาศัยช่องว่างทางกฎหมายเป็นช่องทางในการหลอกลวง หลบเลี่ยงภาษี ฟอกเงิน หรือแม้กระทั่งสนับสนุนทางการเงินแก่กลุ่มผู้การก่อการร้าย อย่างไรก็ดี ความกังวลเหล่านี้ยังไม่ได้แปรเปลี่ยนเป็นการมาตรการเพื่อกำกับดูแลสกุลเงินดิจิทัลอย่างครอบคลุม

สหรัฐฯ แม้จะเป็นหนึ่งในประเทศที่เป็นผู้นำด้านเศรษฐกิจและเป็นประเทศที่มีตลาดแลกเปลี่ยนสกุลเงินดิจิทัลที่ใหญ่เป็นอันดับสองของโลกรองจากญี่ปุ่น แต่รัฐบาลกลางสหรัฐฯ ยังไม่กำหนดให้สกุลเงินดิจิทัลมีสถานะเป็นเงินที่สามารถใช้ชำระหนี้ตามกฎหมายได้ ขณะที่รัฐบาลญี่ปุ่นมีกฎหมายรับรองให้สกุลเงินดิจิทัลสามารถชำระหนี้ตามกฎหมายเรียบร้อยแล้ว