ความคืบหน้าในการบังคับใช้กฎหมาย Trade Facilitation and Trade Enforcement Act (Customs Bill)

เมื่อวันที่ 29 มีนาคม 2559 หน่วยงาน CBP ได้มีคำสั่งระงับการนำเข้า (withhold release order) สำหรับสินค้า จำนวน 2 รายการจากบริษัทผู้ส่งออกจีน 2 ราย ได้แก่ สินค้า soda ash จากบริษัท Tangshan Sanyou และ สินค้า potassium hydroxide/potassium nitrate จากบริษัท Tangshan Sunfar ทั้งนี้

เนื่องจาก CBP พบว่า มี เหตุอันควรเชื่อหรือสงสัยว่าสินค้าดังกล่าวผลิตจากแรงงานนักโทษ (convict labor)

• เมื่อวันที่ 2 พฤษภาคม 2559 CBP ได้ประกาศจัดตั้ง Trade Enforcement Task Force พร้อมจัดสรรบุคลากร จำนวน 24 คน ไว้ภายใต้ Trade Enforcement Task Force เพื่อดำเนินงานในส่วนของการไต่สวนกรณีการ นำเข้าสินค้าที่ผลิตจากแรงงานเด็ก แรงงานบังคับ และแรงงานจากการค้ามนุษย์และเพิ่มจำนวนเจ้าหน้าที่ใน ต่างประเทศอีกจำนวน 9 อัตรา เพื่อรวบรวมข้อมูลและติดตามสถานการณ์ด้านแรงงานในพื้นที่ประเทศต้นทาง โดยให้เหตุผลสำคัญว่า ในการไต่สวนและพิจารณาการออกค าสั่งระงับการนำเข้านั้น CBP จำเป็นต้องพึ่งพาข้อมูล จากหน่วยงานภาครัฐ เช่น กระทรวงการต่างประเทศสหรัฐฯ และกระทรวงแรงงานสหรัฐฯ รวมถึงข้อมูลจาก องค์กรพัฒนาเอกชน (NGOs) และข้อมูลจากหน่วยงานอื่นๆ ที่ CBP อาจขอความร่วมมือ เป็นต้น
• CBP อาจพิจารณาดำเนินการเปิดการไต่สวนเอง (self-initiated investigations) โดยไม่จำเป็นต้องรอให้ได้รับคำ ร้องยื่นฟ้อง (petition) ก่อน ซึ่งเป็นอำนาจของ CBP ที่สามารถดำเนินการได้อยู่แล้วภายใต้กฎหมาย Tariff Act
• CBP อยู่ระหว่างการปรับแก้กฎระเบียบในส่วนที่เกี่ยวข้องกับข้อกำหนดในการห้ามนำเข้าสินค้าที่ผลิตจากแรงงาน เด็ก แรงงานบังคับ และแรงงานจากการค้ามนุษย์รวมถึงกระบวนการในการยื่นคำร้อง รวมถึงหลักเกณฑ์และ กระบวนการในการตรวจสอบและทบทวนคำร้อง ข้อควรระวังและติดตำม การบังคับใช้กฎหมาย Trade Facilitation and Trade Enforcement Act โดยเฉพาะอย่างยิ่งในข้อกำหนดของการห้าม นำเข้าสินค้าที่ผลิตจากแรงงานเด็ก แรงงานบังคับ และแรงงานจากการค้ามนุษย์กำลังได้รับความสนใจและมีการติดตาม อย่างใกล้ชิดจากทั้ง CBP และองค์กร NGOs ต่างๆ ซึ่งอาจมีความเป็นไปได้สูงที่กรณีการยื่นฟ้องต่อ CBP จะมีจำนวนเพิ่มขึ้น นอกจากนี้ การดำเนินการของ CBP ทั้งในส่วนของการจัดตั้ง Trade Enforcement Task Force การเพิ่มบุคลากร และ การพิจารณาที่จะด าเนินการเปิดการไต่สวนเอง บ่งชี้ได้ถึงท่าทีของ CBP ในการดำเนินการเพื่อติดตามการบังคับใช้กฎหมาย Trade Facilitation and Trade Enforcement Act ในลักษณะเชิงรุก (proactive) ยิ่งขึ้น ดังนั้น โดยที่ไทยถูกจัดให้อยู่ใน อันดับ Tier 3 ภายใต้รายงาน Trafficking in Person Report (TIP) ของกระทรวงการต่างประเทศสหรัฐฯ และสินค้า กุ้ง ปลา สิ่งทอ และอ้อย ของไทยถูกระบุอยู่ภายใต้บัญชีรายชื่อสินค้าที่ผลิตโดยใช้แรงงานเด็กและแรงงานถูกบังคับ (List of Goods Produced by Child Labor or Force Labor) ของกระทรวงแรงงานสหรัฐฯ อาจท าให้กลุ่มสินค้าดังกล่าวมีความ เสี่ยงสูงต่อการถูกยื่นฟ้องและไต่สวนเพิ่มขึ้น ดังนั้น ผู้ส่งออกไทยควรมีการตรวจสอบกระบวนการผลิตตลอดห่วงโซ่อุปทาน อย่างเข้มงวดว่าปราศจากการใช้แรงงานเด็ก แรงงานบังคับ และแรงงานจากการค้ามนุษย์เพื่อป้องกันการถูกยื่นฟ้อง

Office of Commercial Affairs, Royal Thai Embassy in Washington, DC, จ, พ.ค. 16, 2559

by OFFICE OF COMMERCIAL AFFAIRS, WASHINGTON, DC

กฎหมาย Trade Facilitation and Trade Enforcement Act สรุปข้อกำหนดและผลกระทบต่อไทย

1. กาารห้ามนำเข้ำสินค้ำที่ผลิตจำกแรงงานเด็ก แรงงานบังคับ และแรงงานจากการค้ามนุษย์(Elimination of consumptive demand exception to prohibition on importation of goods made with convict labor, forced labor, or indentured labor) เป็นการยกเลิกบทบัญญัติเดิมที่เคยยกเว้นในกรณีที่สินค้าดังกล่าวมีการผลิตในสหรัฐฯ ไม่เพียงพอ

ผลกระทบต่อไทย สินค้าประมงและอาหารทะเลของไทยมีโอกาสที่จะถูกไต่สวนเพิ่มขึ้นจากข่าวด้านภาพลักษณ์แรงงานที่ไม่ดีในอุตสาหกรรมประมงและสินค้าอาหารทะเลของไทยที่สื่อและองค์กรต่างประเทศมีการน าเสนออย่างต่อเนื่อง ซึ่งอาจถูกนำมาประกอบเป็นเหตุผล/ข้อกล่าวอ้างเพิ่มเติมที่อุตสาหกรรมภายในประเทศ และองค์กร NGOs สามารถใช้ในการยื่นฟ้องเพื่อให้นำไปสู่การใช้มาตรการเยียวยาทางการค้าของสหรัฐฯ

2. การปรับแก้ข้อกำหนดภำยใต้กฎหมาย Trade Promotion Authority (TPA) ส ำหรับประเทศคู่ภาคีในความตกลงการค้าเสรีของสหรัฐฯ ที่อยู่ในสถานะ Tier 3 (Amendment to TPA Provisions on Alleged Human Trafficking)

ผลในทางปฏิบัติ

1. ประธานาธิบดีสหรัฐฯ สามารถยื่นขอยกเว้น (waiver) ให้กับประเทศคู่ภาคีในความตกลงการค้าเสรีของสหรัฐฯ ที่กระทรวงการต่างประเทศสหรัฐฯ จัดให้ อยู่ในสถานะ Tier 3 ในรายงานเกี่ยวกับปัญหาการค้ามนุษย์ (TIP Report) ประจำปีจากการถูกระงับสิทธิ์ในการได้รับการพิจารณาแบบเร่งด่วน (fasttrack) ภายใต้กฎหมาย TPA โดยประธานาธิบดีสหรัฐฯ ต้องยื่นหนังสือที่ระบุว่า ประเทศ Tier 3 ดังกล่าวได้มีการด าเนินการตามข้อเสนอแนะหลัก (principal recommendations) ของกระทรวงการต่างประเทศสหรัฐฯ ที่ระบุไว้ในรายงาน TIP Report อย่างเป็นรูปธรรม (concrete actions) พร้อมทั้งยื่นเอกสารประกอบที่เป็นหลักฐานที่แสดงถึงการด าเนินการดังกล่าว (credible evidence) เช่น การผ่าน/ปรับแก้กฎหมาย หรือกฎระเบียบใหม่ การดำเนินการในการบังคับใช้กฎหมาย/กฎระเบียบ (enforcement actions taken) เป็นต้น
2. ในการถอดถอนหรือปรับอันดับประเทศใดก็ตามที่อยู่ในสถานะ Tier 3 ประธานาธิบดีสหรัฐฯ จะต้องมีเอกสารหลักฐานประกอบการสนับสนุน (justify) การถอดถอนหรือปรับอันดับประเทศดังกล่าว  ผลกระทบต่อไทย ในรายงาน Trafficking in Person (TIP) Report 2015 ของกระทรวงการต่างประเทศสหรัฐฯ ไทยถูกจัดให้อยู่ในอันดับ Tier 3 ดังนั้น ข้อยกเว้นดังกล่าวจะมี ผลส าหรับไทยในกรณีตัวอย่างเช่น ไทยจะขอเข้าร่วมเป็นภาคีใหม่ในความตกลง TPP อย่างไรก็ตาม การขออ้างสิทธิ์ข้อยกเว้นดังกล่าว อาจน ามาซึ่งการโต้แย้ง จากหลายภาคส่วนในสหรัฐฯ และกฎหมาย กฎระเบียบ และการด าเนินการด้านการติดตามการบังคับใช้กฎหมาย/กฎระเบียบของไทย คงจะถูกหยิบยกขึ้น พิจารณาอย่างละเอียด นอกจากนี้ ข้อก าหนดในส่วนของการถอดถอนหรือปรับอันดับของประเทศใดก็ตามที่อยู่ในสถานะ Tier 3 จะยิ่งเพิ่มข้อจ ากัดของ กระทรวงการต่างประเทศสหรัฐฯ ในการพิจารณาหากขาดเอกสารหลักฐานประกอบที่เป็นรูปธรรมอย่างชัดเจน

3. การคุ้มครองทรัพย์สินทำงปัญญา (Import-related protection of intellectual property rights)

ผลในทางปฏิบัติ ในการจัดทำรายงานบัญชีรายชื่อประเทศคู่ค้าที่ไม่ให้ความคุ้มครองและบังคับใช้สิทธิในทรัพย์สินทางปัญญาอย่างเพียงพอ ภายใต้กฎหมายการค้าสหรัฐฯ มาตรา 301 พิเศษ ของสำนักงานผู้แทนการค้าสหรัฐฯ (USTR) ในแต่ละปี กำหนดให้ – ขยายขอบเขตการพิจารณาให้ครอบคลุมเพิ่มเติมถึงเรื่องการคุ้มครองความลับทางการค้า (Trade Secret) – สำหรับประเทศคู่ค้าที่ถูกจัดให้อยู่ภายใต้สถานะประเทศที่ถูกจับตามองเป็นพิเศษ (Priority Watch List – PWL) เป็นระยะเวลาเกิน 1 ปี ให้ USTR พิจารณาจัดทำแผนปฏิบัติการด้านทรัพย์สินทางปัญญา (Action Plan) เพื่อเรียงลำดับความส าคัญเร่งด่วน กำหนดกรอบและเป้าหมายการด าเนินการ ในด้านต่างๆ ตลอดจนระยะเวลาการด าเนินการอย่างชัดเจน เพื่อสามารถใช้เป็น Benchmark และแสดงความก้าวหน้าในการแก้ไขปัญหาอย่างชัด แจ้ง ซึ่งหากไม่สามารถปฏิบัติตาม Action Plan ที่ก าหนดไว้ประธานาธิบดีสหรัฐฯ สามารถพิจารณาด าเนินการตามความเหมาะสมต่อประเทศคู่ค้า ดังกล่าวได้

ผลกระทบต่อไทย

ในปี 2558 สหรัฐฯ ยังคงจัดให้ไทยอยู่ในกลุ่มประเทศที่ถูกจับตามองเป็นพิเศษ (PWL) ติดต่อกันเป็นปีที่ 8 ดังนั้น หากไทยยังคงอยู่ในสถานะ PWL ในปี 2559 นี้ USTR จะต้องจัดท า Action Plan ส าหรับประเทศไทย และเนื่องจาก USTR มีกรอบระยะเวลาในการเสนอรายงานดังกล่าวต่อรัฐสภาสหรัฐฯ ในช่วงวันที่ 1 เมษายน ของทุกปีจึงคาดว่า USTR จะต้องจัดท า Action Plan ส าหรับประเทศไทยให้เสร็จภายในเดือนมิถุนายน 2559 ทั้งนี้ กฎหมาย H.R. 644 ไม่ได้ ก าหนดให้USTR ต้องหารือกับฝ่ายรัฐบาลไทยหรือผู้มีส่วนได้ส่วนเสียในการจัดท า Action Plan ดังกล่าว

4. การเพิ่มความเข้มงวดในกำรบังคับใช้มาตราำร AD/CVD (Improvements to Antidumping and Countervailing Duty Laws)

ผลในทางปฏิบัติ

1. กระทรวงพาณิชย์สหรัฐฯ (DOC) และคณะกรรมาธิการการค้าระหว่างประเทศของสหรัฐฯ (USITC) สามารถใช้ข้อมูลตามที่ปรากฏ (adverse facts available) และไม่จำเป็นต้องพยายามคำนวณอัตราส่วนเหลื่อมการทุ่มตลาดหรือการอุดหนุนให้กับบริษัทผู้ส่งออกจากข้อมูลที่ไม่ได้ให้ความร่วมมือตอบ แบบสอบถามอย่างสมบูรณ์นอกจากนี้ DOC และ USITC ยังสามารถนำอัตรา AD/CVD เดิมจากผลการพิจารณาที่ผ่านมากลับมาใช้ในการทบทวนครั้ง ต่อๆ ไปได้โดยไม่จำเป็นต้องพิจารณาหลักฐานประกอบอื่นๆ ที่ได้รับจากกระบวนการพิจารณาก่อนหน้าสำนักงานพาณิชย์ในต่างประเทศ ณ กรุงวอชิงตัน 4
2. USITC จะต้องไม่ลงความเห็นว่าการทุ่มตลาด/การอุดหนุนไม่ก่อให้เกิดความเสียหายต่ออุตสาหกรรมภายในประเทศจากการให้น้ำหนักการพิจารณาเพียง ผลประกอบการ/ก าไรที่เพิ่มขึ้นของบริษัท และการฟื้นตัวของอุตสาหกรรมที่ดีขึ้น แต่ USITC ต้องพิจารณาถึงปัจจัยด้านเศรษฐกิจทั้งหมด รวมถึง ผลกระทบที่เกิดขึ้นหรืออาจเกิดขึ้นต่อส่วนแบ่งตลาด ผลกำไร และความสามารถในการชำระคืนหนี้จากรายได้นอกจากนี้ ในการพิจารณาส่วนแบ่งตลาด และผลกระทบต่อผลประกอบการ USITC สามารถจำกัดการพิจารณาเฉพาะในส่วนของการผลิตสินค้าที่มีความเหมือน (domestic like product) ที่ จ าหน่ายในตลาดผู้ผลิต (merchant market) โดยไม่ต้องพิจารณาการผลิตในส่วนของสินค้าที่มีความเหมือนที่จำหน่ายใน merchant market แต่ไม่ได้ถูก นำมาใช้ในการผลิตสินค้าปลายน้ำ
3. ในกรณีที่มีสถานการณ์ของตลาด (market situation) ที่ส่งผลให้การคำนวณต้นทุนการผลิตไม่สามารถสะท้อนต้นทุนการผลิตที่แท้จริงภายใต้ภาวะการค้า ปกติ (ordinary course of trade) ได้ ให้ DOC สามารถพิจารณาใช้วิธีการค านวณส่วนเหลื่อมการทุ่มตลาดแบบอื่นใดก็ได้ (any other calculation methodology)
4. ในการไต่สวนการขายที่ต่ำกว่าทุน (investigation of below-cost sales) ให้ DOC ขอข้อมูลที่จำเป็น (request for necessary information) จากผู้มี ส่วนได้ส่วนเสีย (interested parties) เพื่อคำนวณ constructed value หรือ ต้นทุนการผลิต เพื่อพิจารณาว่ามีเหตุอันควรเชื่อหรือสงสัย (reasonable grounds to believe or suspect)
5. ในการคำนวณราคาปกติของบริษัทผู้ส่งออกที่อยู่ในประเทศที่ไม่มีระบบเศรษฐกิจแบบตลาด DOC ไม่จำเป็นต้องดำเนินการไต่สวนเพิ่มเติมเพื่อพิสูจน์ว่า ราคาสินค้าที่ไม่ได้นำมาใช้ในการคำนวณ (disregarded product values) ของประเทศ NME มีการอุดหนุนหรือทุ่มตลาดหากมีหลักฐานเพียงพอที่แสดง ให้เห็นว่ามูลค่าดังกล่าวถูกบิดเบือน
6. DOC มีอำนาจในการพิจารณาว่าจะรวมบริษัทผู้ส่งออกที่สมัครใจตอบแบบสอบถาม (voluntary respondent) ในการไต่สวนหรือไม่ โดยพิจารณาจาก ความซับซ้อนของข้อมูล และปัจจัยอื่นๆ ที่หากรวม voluntary respondent แล้วจะก่อให้เกิดภาระเพิ่มเติมเกินความเหมาะสม (unduly burdensome) และความล่าช้าในกระบวนการพิจารณา

ผลกระทบต่อไทย

การบังคับใช้ข้อกำหนดดังกล่าวจะมีผลต่อสินค้าส่งออกของไทยที่ปัจจุบันมีอยู่ 7 รายการที่อยู่ภายใต้มาตรการ AD/CVD ของสหรัฐฯ โดยการปรับแก้ข้อกำหนด ต่างๆ รวมถึงการขยายขอบเขตคำจำกัดความ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในส่วนของการเพิ่มปัจจัยด้านเศรษฐกิจที่ USITC ควรพิจารณาในการไต่สวนความเสียหายต่อ อุตสาหกรรมภายในประเทศล้วนเป็นปัจจัยที่จะทำให้การเปิดไต่สวน AD/CVD และการพิจารณาที่จะนำไปสู่การใช้มาตรการของสหรัฐฯ ท าได้ง่ายขึ้น อาจเป็น การเพิ่มเหตุผล/ข้อกล่าวอ้าง (legal basis/grounds) ที่อุตสาหกรรมภายในประเทศสามารถใช้ในการยื่นฟ้องและ/หรืออุทธรณ์ผลการตัดสินของ DOC และ USITC เพื่อให้นำไปสู่การใช้มาตรการฯ

5. การเพิ่มกระบวนการใหม่ส ำหรับกำรไต่สวนกรณีกำรหลบเลี่ยงอากร AD/CVD (Prevention of Evasion of Antidumping and Countervailing Duty Orders) จะมีผลบังคับใช้ภายใน 180 วัน หลังจากการบังคับใช้กฎหมาย H.R. 644 หรือประมาณวันที่ 21 สิงหาคม 2559

ผลในทำงปฏิบัติ

1. ในกรณีที่หน่วยงานศุลกากรและป้องกันชายแดนสหรัฐฯ (Customs and Border Protection: CBP) ได้รับคำร้องยื่นฟ้องจากผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย (interested party) ที่มีข้อมูลสนับสนุนที่เป็นเหตุผลเพียงพอ (reasonably supported by information reasonably available)
2. ในกรณีที่ CBP พบว่า สินค้าที่อยู่ภายใต้การไต่สวนมีการอากร AD/CVD จริง CBP จะต้อง (1) ระงับหรือคงการระงับการปิดบัญชีนำเข้า (suspend or continue to suspend liquidation) ของสินค้าดังกล่าว (2) แจ้ง DOC เพื่อพิจารณาอัตราวงเงินสดค้ าประกันการน าเข้า (cash deposit rate) หรือ อัตรา AD/CVD และ (3) เรียกเก็บเงินสดค้ าประกันการนำเข้าหรืออากร AD/CVD ตามอัตราที่ DOC กำหนด นอกจากนี้ CBP สามารถเสนอให้หน่วยงาน US Immigration and Customs Enforcement (ICE) พิจารณาเปิดการไต่สวนเพื่อดำเนินมาตรการลงโทษทางแพ่งและอาญาต่อไป

ผลกระทบต่อไทย

ข้อกำหนดดังกล่าวเป็นข้อควรติดตามและระวังส าหรับไทยในเรื่องการขนส่งผ่านสินค้า (transshipment) เพื่อแอบอ้างถิ่นกำเ นิดสินค้าเพื่อหลบเลี่ยงอากร AD/CVD ที่อาจเกิดขึ้น ซึ่งในกรณีดังกล่าว สหรัฐฯ อาจเปิดการไต่สวนเพื่อขยายการใช้มาตรการ AD/CVD ต่อสินค้าที่ผลิตจากไทย

6. การแทรกแซงค่าเงิน (Currency Manipulation)

ผลในทำงปฏิบัติ

กระทรวงการคลังสหรัฐฯ จะต้องจัดทำรายงานการตรวจสอบอัตราแลกเปลี่ยนของประเทศคู่ค้าหลักของสหรัฐฯ เพื่อเสนอต่อรัฐสภาสหรัฐฯ ปีละ 2 ครั้ง โดย ประธานาธิบดีสหรัฐฯ สามารถดำเนินมาตรการเชิงแก้ไข (remedial action) ต่อประเทศที่ไม่สามารถดำเนินนโยบายที่เหมาะสมในการปรับอัตราแลกเปลี่ยน ของตนให้สอดคล้องกับมูลค่าที่ควรเป็น